施文潑：簡評增值稅留抵退稅政策
2022-03-11 | 來源：中國財政科學研究院
時間:2022-03-11 來源：中國財政科學研究院
2022年的《政府工作報告》提出要實施新的組合式稅費支持政策，堅持階段性措施和制度性安排相結合，減稅與退稅并舉。這其中，除了1萬億左右的新增減稅政策外，重頭戲是對增值稅留抵稅額實行大規模退稅，預計全年退稅規模約1.5萬億，力度之大，超出市場和社會預期。
增值稅留抵稅額，是納稅人在日常生產經營過程中，因當期進項稅額大于銷項稅額而產生的待抵扣進項稅額，在下期可繼續抵扣。留抵稅額并不是應納稅額的概念，而是納稅人向稅務機關預付的稅款，屬于國家對納稅人資金的短期占用。
因此，增值稅留抵退稅并不是減稅政策，而是將納稅人提前墊付的稅款退還，但其對企業的實際減負效果卻趨同于減稅。
增值稅留抵稅額的產生主要有兩種原因：一是時間性差異，即因銷項稅額和進項稅額在時間上不匹配而形成留抵稅額。如新成立企業籌辦期間有大量的成本支出卻無銷售收入，或者企業短期內進行大額設備或存貨投資，由此產生了巨額的待抵扣進項稅額。二是制度性差異，即因進銷項適用稅率不同而形成留抵稅額。我國增值稅實行多檔稅率，其中適用低稅率的行業主要有兩種情況：一是為了平衡企業稅負，對增值率較高的行業實行較低稅率；二是為了消除增值稅的累退性，對部分生活必需品和服務（基本為最終消費品或居民生活服務）實行低稅率。這些低稅率行業，容易因銷售適用稅率低于進項適用稅率而形成留抵稅額。
因時間性差異形成的留抵稅額，會占用企業資金，影響企業現金流，增加企業財務壓力。隨著企業銷售規模的擴大，留抵稅額會慢慢得到消化。但在經濟下行期間，留抵稅額可能長期得不到彌補，加重企業資金壓力。因制度性差異形成的留抵稅額問題更為突出，因其無法隨時間推移而自然消化，只會越滾越多，形成對企業資金的長期占用，乃至轉變成企業真實稅負。因此，在滿足一定條件下，對增值稅留抵稅額予以退還，既是為了避免因留抵稅額過大給企業造成資金壓力，也是完善增值稅制度、使低稅率的制度安排得以落實的保障措施。
我國自2018年5月1日起，首次實施了增值稅留抵退稅改革，對裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業一次性退還了增值稅期末留抵稅額。自2019年4月1日起，開始試行增值稅留抵退稅制度，對納稅人增量留抵稅額給予全部或部分退還。這一政策，主要目的是緩解因時間性差異形成的留抵稅額對企業——特別是先進制造業企業——的資金占用壓力，鼓勵企業增加投資、擴大再生產。同時，基于財政可承受能力的考慮，只對增量部分予以退稅，基本未涉及存量部分。
今年《政府工作報告》進一步提出了要對留抵稅額實行大規模退稅。優先安排小微企業，對小微企業的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。重點支持制造業，全面解決制造業、科研和技術服務、生態環保、電力燃氣、交通運輸等行業留抵退稅問題。這一政策安排，不僅退還企業增量留抵稅額，而且退還存量留抵稅額；不僅針對制造業，而且針對科研和技術服務、交通運輸等適用低稅率的服務業行業；不僅可以緩解因時間性差異形成的留抵問題，也在一定程度上解決了因制度性差異形成的留抵問題，減輕低稅率行業企業的稅負。
增值稅留抵退稅制度，需要在減輕企業負擔和保證政府財政收入之間、在減輕管理壓力和防范騙取退稅之間取得平衡。今年安排特定國有金融機構和專營機構上繳利潤為大規模留抵退稅提供了財力支持。在存量留抵稅額逐步得到消化后，下一步有望建立起規范、常態化的留抵退稅制度，在動態上避免留抵稅額規模的進一步擴大，這一方面對財政收入不會造成過大的壓力，另一方面也有利于完善增值稅制度、減輕企業負擔。
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