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馮俏彬:2022年積極的財政政策展望與思考

2022-03-04 | 來源:中國財政微信公眾號 
時間:2022-03-04   來源:中國財政微信公眾號
  中央經濟工作會議指出,在世紀疫情沖擊下,百年變局加速演進,外部環境更趨復雜嚴峻和不確定,2022年我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力,做好2022年經濟工作要穩字當頭、穩中求進,繼續實施積極的財政政策。
  2022年我國經濟面臨下行壓力,對積極的財政政策有現實需求
  2022年將是重要的結構調整期。國際上看,中美雙方博弈競爭的基本格局不會改變。全球供應鏈向區域供應鏈的調整重組已成定局。去年對全球經濟產生廣泛影響的供應鏈危機和大宗商品價格過快上漲的問題今年還將持續,歐美主要經濟體財政貨幣政策從量化擴張轉向逐步收縮,這些都會對我國經濟產生程度不同的影響。
  從國內三大需求的情況看,由于預期不穩、信心不足,民間投資可能繼續保持相對低迷的狀態。消費方面仍然會受到疫情散發的不確定影響,消費環境整體而言仍將處于復蘇和不穩定期,對于經濟增長的支撐作用有限。進出口方面,在中美關系有所回暖的背景下,今年進口將有所增加,而出口難以維持去年超預期的增長勢頭,對于經濟增長的拉動作用較去年可能會有所下降。簡而言之,今年要穩住宏觀經濟的大盤,保持經濟運行在合理區間,仍然需要政府投資起到“穩定錨”的作用,仍然對于積極的財政政策有巨大需求。
  中央經濟工作會議同時指出,2022年積極的財政政策要提升效能,更加注重精準、可持續。所謂“精準”,就是要求政府投資要更加突出“有為”和“有效”!坝袨椤笔侵敢岣吲c我國經濟數字化轉型、綠色轉型的適配性,重點投向與之相關的基礎性、公共性支出,并適當調整投資主體和債務結構!坝行А笔侵阜e極的財政政策釋放出來的巨量資金,既要用得出,還要用得好,要改善和提高資金與項目之間的適配性,在數量上和性質上都要“資金跟著項目走”,才能更好發揮出政府投資對經濟增長的穩定作用。更加突出“有為”和“有效”,對積極的財政政策的總量、結構、投資主體、績效都提出了新的要求。所謂“可持續”,就是要統籌好發展與安全,兼顧好現在與未來、需要與可能、愿望與能力、理想與現實等多重關系,妥善管控債務規模與結構,既為“穩增長”“促發展”“惠民生”提供足夠的資金支持,同時也要防止財政能力的過度透支。
  2022年財政支出要保持一定的強度,適度超前開展基礎設施投資
  2021年我國財政收入形勢較好,1—11月累計,全國一般公共預算收入191252億元,同比增長12.8%。綜合研判,今年上半年我國財政收入有望繼續保持較好增長態勢。目前我國財政赤字率不高,2021年為3.2%,遠低于世界主要經濟體。政府債務雖然絕對量達到46.55萬億元(2020年),但占GDP的比重(負債率)為45.8%,低于國際通行的60%警戒線,風險總體可控。這些都為2022年繼續實施積極的財政政策打下了良好的基礎。
  2022年財政支出將保持適當的強度,并且“靠前發力”,支出進度將進一步加快,以充分發揮財政政策對穩增長的支撐作用。預計2022年我國政府支出規模、債務規模將有所增加,特別是地方政府專項債仍然將保持較大力度,總規?赡懿坏陀谌ツ甑乃。由此釋放出來的巨量資金,將主要用于擴大政府支出、增加政府投資,適度超前開展基礎設施投資。從投資方向上看,既包括加快城市管道老化更新改造這樣的民生項目,也將重點圍繞數字化轉型和綠色轉型這兩條高質量發展的主線,以各類“新基建”為主體,面向未來、面向全局,突出基礎性、公共性,短期為穩增長做貢獻,中長期為我國經濟社會高質量發展夯實基礎。
  需要指出的是,在積極的財政政策釋放出巨量資金后,對各級地方政府的項目準備、實施、管理能力也將提出更高的要求。要進一步加強項目策劃和儲備,提高項目庫的“容量”和“質量”,防止“錢等項目”或資金與項目“分家”。要進一步強化項目與資金之間的匹配程度,保證項目建成后能有一定的收益和現金流。要做好項目管理,努力提高項目的投資績效?偠灾,要堅持形成有效投資,確保形成實物工作量,切實將寶貴的財政資金用到“穩增長”的刀刃上。
  2022年要繼續實施結構性減稅降費政策,提高政策的精準性
  自2015年以來,我國每年都推出力度不同的減稅降費政策。據統計,“十三五”期間,我國累計減稅降費金額達到7.6萬億元,有力支持了經濟社會的發展。2021年持續實施減稅降費政策,預計全年為市場主體減負達到1萬億元。2022年為了繼續做好“六穩”“六!惫ぷ,我國將繼續實施減稅降費政策,但與過去相比,2022年的減稅降費將體現兩個“更加突出”。
 。ㄒ唬└油怀鰷p稅降費政策的精準性和針對性,主要瞄準中小微企業、個體工商戶、制造業等國民經濟運行和產業鏈、供應鏈中的重點環節、薄弱環節實施有針對性的政策扶持。這主要是因為在當前疫情沖擊還沒有完全過去的背景下,中小微企業、個體工商戶仍然是受經濟下行影響最大的部分,而它們直接關系著穩定就業和老百姓生計,是實施“六穩”“六!闭叩年P鍵環節。疫情發生以來,制造業雖然率先恢復,但去年受到國際大宗商品價格、國際運價等大幅度上漲的影響,特別是面對全球供應鏈重組的壓力,也需要相應的政策扶持以強基固本。
 。ǘ└油怀鼋Y構性,努力將短期的減稅降費與完善我國稅收制度的長遠需要結合起來。一是延續并完善部分已經出臺的減稅降費政策。前幾年,我國出臺了不少支持小微企業的稅收優惠政策,有些政策在2021年年底到期,為了做好“六穩”“六!惫ぷ,可將這些政策延期。繼續執行小規模納稅人增值稅優惠政策,對月銷售額未超過15萬元的納稅人免征增值稅。繼續執行小型微利企業所得稅優惠政策,對年應納稅所得不超過100萬元的部分,按2.5%計稅;超過100萬元但不超過300萬元的部分,按10%計稅。二是進一步加大增值稅留抵退稅的政策力度。增值稅的留抵部分,本質上是企業的資金占用。加大增值稅留抵退稅的改革力度,既能顯著減輕企業負擔,也有利于規范和優化稅收制度。今年,可適應形勢需要,加大留抵退稅力度,做到應退盡退。適當降低政策門檻,讓更多的市場主體能夠享受政策。比如,按照目前規定,留抵退稅需要滿足連續6個月有增量留抵稅額,而且納稅信用等級要為A或B,但一些新開辦企業納稅信用等級較低,無法及時享受政策。對此可出臺針對性的解決辦法。三是適當擴大研發費用加計扣除比例政策的受益面。為了支持制造業的發展,鼓勵經濟“脫虛向實”,去年我國已經將制造業企業研發費用加計扣除比例從75%提高到100%,同時允許企業提前享受,收到了很好的效果。今年可擴大這項政策的范圍,使各類科技型企業都能享受,以加快促進技術進步,帶動全社會加大研發費用的投入。對扣除的費用也可考慮適當擴大范圍,將合理的間接費用一并納入,以放大這項政策的實施效果。四是適當減輕中低收入群體的個人所得稅。日前,國務院常務會議已公布了三項政策:將全年一次性獎金不并入當月工資薪金所得、實施按月單獨計稅的政策延長至2023年底;將年收入不超過12萬元且需補稅或年度匯算補稅額不超過400元的免予補稅政策延長至2023年底;將上市公司股權激勵單獨計稅政策延長至2022年底。這三項政策預計可為社會減負1100億元。另外,為適應我國人口結構變化,還可考慮提高三孩養育、養老保險費用扣除標準。五是堅決治理亂收費。近年來,國家持續治理亂收費,極大地降低了社會交易成本,優化了營商環境,但個別地方仍屢禁不止,有的還花樣翻新。亂收費會嚴重抵消減稅降費政策效果,加重企業負擔,影響企業信心和預期。要標本兼治,持續治理亂收費。要嚴禁擅自設立收費項目、提高征收標準、擴大征收范圍,發現一起,處理一起。要進一步加強對行業協會商會收費的規范管理,并用市場化的方法推動經營性收費趨于合理。
  2022年要統籌好發展與安全的關系,始終保持好我國財政的可持續性
  當前和未來一個時期,百年未有之大變局仍將處于加速演化期,大國關系與國際地緣政治頻繁變化,數字化和綠色轉型也以摧枯拉朽的速度重新定義人類社會習以為常的生產和生活方式,極大地增強對未來的不確定性。從國內的情況看,我國經濟數字化轉型處于起步階段,綠色轉型更是任重而道遠,多年積累下來的結構性矛盾、問題風險也需要有序化解。與此同時人民群眾對于美好生活的期待不斷豐富,對能買得起的住房、優質教育醫療、良好生態環境的需求越發強烈,對實現基本公共服務均等化的呼聲更加高漲……所有這些,都將轉化為對政府財力的現實需要。中長期而言,財政可持續面臨壓力。
  要進一步統籌好發展與安全、長期與短期的關系,保持好我國財政的可持續性。在“穩字當頭、穩中求進”的總要求下,2022年積極的財政政策在擴大支出的同時,要更加注重精準,更加注重提升效能。一是要處理好“擴支”與增效之間的關系。擴大支出不是所有的支出都同步增加,財政支出結構同樣要有增有減、有保有壓。要突出財政支出的重點,主要支持國民經濟和社會發展急需,同時又對長遠發展有益的科技、創新、能源轉型、制造業發展、糧食安全等方面。二是要始終堅持黨政機關過緊日子,原則上不增加一般性支出,繼續嚴格控制“三公”經費,嚴格執行各項經費開支標準,嚴禁各類樓堂館所和形象工程建設支出,嚴禁鋪張浪費和大手大腳花錢,厲行節約辦一切事業。三是要進一步嚴肅財經紀律,對財政收支中的各類違規違紀現象嚴格查處,堅決制止。四要實施好全面預算績效管理,將績效要求落實到每一分錢上,推動績效管理向縱深發展。五是要加強地方政府債務管理,堅決遏制新增地方政府隱性債務,對各類新增隱性債務行為,發現一起、查處一起、問責一起,終身問責、倒查責任;穩妥化解隱性債務存量,完善常態化監控、核查、督查機制,對各類隱性債務風險隱患做到早發現、早處置,牢牢守住不發生系統性風險的底線。六是要加快預算管理一體化建設,用好大數據,使其在財政管理中發揮重要作用,全面提升財政管理現代化水平,發揮好財政對國家治理的基礎和支柱作用。
  對我國積極的財政政策的幾點深層次思考
  1998年,為了應對亞洲金融危機的沖擊,我國首次推出了積極的財政政策。從那時到現在,時間已經過去了二十多年,積極的財政政策也已實施了二十多年?傮w而言,積極的財政政策為穩定經濟增長、促進產業發展和區域協調、“保穩定”“惠民生”等作出了巨大貢獻。但客觀地講,二十多年來國際形勢風云變化,國內經濟也從高速增長轉向了中高速度背景下的高質量發展!胺e極”二字,早已不能完全涵蓋各個年度財政政策層面的細微變化。隨著積極的財政政策的長期實施和難于退出,一些深層次的問題和矛盾逐漸積累且有所放大,已帶來了一些操作層面的兩難和多難問題,對此需要引起高度重視。
 。ㄒ唬┤绾翁幚砗妹x赤字率與實際赤字率之間的關系。長期以來,我國財政赤字率均維持在歐盟《馬斯特里赫特條約》所設定的3%左右。即使2020年面臨百年未有疫情的嚴重沖擊,當年也僅上升到3.6%。2021年隨著經濟有所恢復,赤字率隨之回調到3.2%。預計2022年仍然將保持較低水平。但也應看到,目前我國赤字率是以一般公共預算的收支數為計算基礎,與國際上全口徑政府收支的計算慣例不完全符合。以2020年為例,采取國際統計標準的赤字率為6.18%。名義赤字率較低,一方面有利于保持和提高我國主權債務評級,降低融資成本,但另一方面可能高估財政實力,進而產生不切實際的“債務期待”。因此,以發展的眼光看,逐漸調整我國赤字率的計算口徑,促進名義赤字率與實際赤字率的逐漸收斂,是今后財政工作必須面對的一項任務。
 。ǘ┤绾翁幚砗脗鶆找幠Ec債務結構的關系。2020年,我國政府債務余額與GDP之比(負債率)為45.8%,雖然與國際通行標準相比,仍然在可控與安全范圍內,但目前存在三大突出問題:一是各級政府債務還本付息的支出越來越大,負擔越來越沉重,已成為新形勢下新的財政“剛性支出”。以2020年為例,當年債務付息支出為9829億元,同比增長16.4%。2021年,全年還本付息將達到3.6萬億元,其中需要償還到期利息9300億元。二是結構性壓力突出。國債與地方債結構不合理,前者輕、后者重。一般債和專項債結構不合理,前者輕、后者重。顯性債和隱性債結構不合理,前者輕、后者重。三是地方政府專項債限額大量結余。在實際工作中,很多地方政府反映專項債“不好用”,沒有足夠的項目與之匹配。
  結合今后一個時期的國際形勢變化和國內一系列重大戰略任務的安排布置,可能需要在適當的時候對債務結構進行調整,適當增加國債,調減地方債;適當增加地方政府一般債,調減專項債務,同時嚴格控制各類隱性債務,以此平衡好上述各類債務之間的關系,保證在債務總量繼續擴大的同時,結構上更加平衡,更加穩定。
 。ㄈ┤绾翁幚砗媒Y構性減稅與結構性增稅之間的關系。經過“十三五”時期大規模減稅降費之后,目前我國財政實力與支出前景已不具備繼續實施大規模普惠性減稅降費的條件,但經濟形勢、產業發展、區域協調等始終對結構性減稅提出現實需要。從我國稅制結構上看,從間接稅為主向直接稅為主的轉型迄今并未完成。以2020年為例,在當年全部稅收收入中,直接稅和間接稅的比重分別為32.94%和44.60%,與2016年31.57%和39.07%相比,間接稅占比提高近5個百分點。在稅制轉型過程中,所得稅的不斷完善,房地產稅的陸續到來都會在一定程度上產生加稅的效果。如何在保持宏觀稅負基本穩定的前提下,平衡好結構性減稅與結構性加稅之間的關系,也是今后財政工作中必須嚴肅對待的大事。以企業所得稅為例,加稅和減稅的需要同時并存。一方面,近年來因為連續出臺對小微企業的所得稅優惠政策,社會上已形成了對小微企業低稅甚至無稅的認知慣性,今后應考慮將類似政策從制度上固定下來,以激發市場主體活力,增強社會預期。另一方面,由于多年來累積的大量稅收優惠,很多企業實際承擔的所得稅率遠低于25%的名義稅率,部分大企業的實際稅負甚至不足10%。隨著新一輪國際稅收改革的呼之欲出,特別是15%的全球最低稅率將于2023年正式實施,這勢必要求我國提高某些企業的實際稅負。很多行業、企業以及商業模式,經歷多年的快速發展后,即使是25%的企業所得稅稅率事實上已難以對其利潤水平進行合理調節。未來,如何根據我國經濟社會發展的實際需要,既將近年來受到社會廣泛歡迎的小微企業所得稅優惠從制度上固定下來,也適當提高一些需要重點調節的行業、企業的所得稅稅率,做到有增有減,增強我國財政經濟制度的彈性和韌性,促進縱向公平,需要深入思考。
 。ㄗ髡呦祰鴦赵喊l展研究中心宏觀經濟研究部副部長)
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